个税改革八问：哪类人税负下降最明显？起征点为何提高？
《中国经济周刊》 记者 谢玮丨北京报道
责编：陈惟杉
(本文刊发于《中国经济周刊》2018年第26期)
公众翘首以盼的个税改革终于启动。
6月19日，个人所得税法修正案草案提请十三届全国人大常委会第三次会议审议，财政部部长刘昆在会上作说明。6月29日，《中华人民共和国个人所得税法修正案(草案)》在中国人大网公布，向社会公开征求意见，征求意见截止日期为2018年7月28日。
此次修正案草案修改的内容包括：首次对部分劳动性所得实行综合征税；个税起征点提高至每月5000元(每年6万元)；首次增加子女教育支出、继续教育支出、大病医疗支出、住房贷款利息和住房租金等专项附加扣除；优化调整税率结构等。
个人所得税是目前我国仅次于增值税、企业所得税的第三大税种，在筹集财政收入、调节收入分配方面发挥着重要作用。2017年全国个税收入11966亿元，占税收总收入约8.3%。
38年来，个税法经过6次修正，而距离最近的一次修法已过7年。随着国人经济实力的普遍增强，工作生活选择的多元多样，单纯提升“起征点”已不足以满足人们对个税改革的全部期待。而根据目前已披露的内容，本次修法从纳税结构、税收制度等层面综合考量，出台一揽子政策，力度超过以往，甚至被不少人认为是1994年个人所得税法实施条例发布以来改革力度最大的一次。
业内人士普遍认为，这次税制改革对综合所得的中低收入者减税效应更为明显，修法将4项劳动性所得纳入综合征税范围，被视为是对现有个人所得税制的一次根本性改革。
那么，应如何理解此次个税法修正案草案中涉及的修改内容？此次修法会给纳税人带来哪些实实在在的“获得感”？《中国经济周刊》结合刘昆部长的“说明”，邀请权威专家，围绕8个重点问题进行相关解读。
一
哪一类人税负下降最明显？
毫无疑问，中低收入者税收负担下降最明显。
从具体内容看，将综合所得基本减除费用标准(编者注：即起征点、免征额)提高至5000元，加上税率级距(编者注：指累进税率表中，每一等级的最低所得额与最高所得额之间的距离)调整，并新增子女教育支出、继续教育支出、大病医疗支出、住房贷款利息和住房租金等与人民群众生活密切相关的专项附加扣除，一揽子政策带来的减税力度超过以往。
“此次个税法修改，个税纳税人普遍减负，但是具体减多少还得看综合因素，比如专项扣除多少、附加扣除多少，另外还有税率级距调整多少。”中国法学会财税法学研究会副会长、国家税务总局税收科研所原所长刘佐对《中国经济周刊》记者说。
若只考虑综合所得基本减除费用标准提高、税率结构优化调整两个因素，记者粗略测算发现，不同收入水平的群体税负变化不同。
以北京城镇职工为例，在考虑“三险一金”扣除(编者注：因工伤保险与生育保险不需个人缴纳，故只考虑“三险一金”。养老保险、医疗保险、事业保险、住房公积金按月收入的22.2%计算，缴费基数上限为25401元)的基础上，记者为不同收入水平的纳税人算了一笔账(见表1)。
总体而言，月收入5000元以下的纳税人将不需要缴纳个税，税负降幅为100%，月收入为8万元的纳税人，年纳税额的降幅超过10%。
如果再加上专项附加扣除，税负还会继续下降，如月入1万元者有可能免缴或仅缴纳少量个税。
上海财经大学公共经济与管理学院教授范子英评价说，这次税改体现了地区差异，各地起征点的标准一样，但是专项附加扣除的标准却可以因城而异。一线城市的教育支出、大病医疗支出，以及住房支出都相对更多。未来的专项附加扣除，只要不是全国统一额度标准，就会根据实际的支出标准有所差异。税改也体现了个体差异，此前的个税是按照11类收入来源，采取分类征收的模式，不同收入来源之间的个税是分割的，这意味着两个总收入完全相同的个人，也会因为收入来源结构的不同而承担不同的个税负担。
二
起征点为何提高到5000元？
个税起征点一直是舆论广泛关注的焦点。从1980年个人所得税法出台至今，起征点共经历3次调整。从1980年的800元，到2006年的1600元、2008年的2000元，再到2011年调整至3500元并延续至今已有7年。
此次提交审议的修正案草案，拟将个税的起征点从现在的3500元/月，提高到5000元/月(6万元/年)。
个税起征点提高至5000 元，意味着将有更多人不必再缴个税。 《中国经济周刊》首席摄影记者 肖翊 摄
财政部部长刘昆说，这一标准综合考虑了人民群众消费支出水平增长等各方面因素，并体现了一定前瞻性。“按此标准并结合税率结构调整测算，取得工资薪金等综合所得的纳税人，总体上税负都有不同程度下降，特别是中等以下收入群体税负下降明显。”
对于广大工薪阶层而言，个税起征点从3500元提高至5000元，意味着多了1500元的免税额度，也意味着将有更多人不必再缴个税。
“虽然标准扣除额(即起征点)仍低于许多人的预期，但提高的幅度超过40%，而且适应范围扩大到包括劳务报酬、稿酬所得、特许权使用在内的综合所得，力度之大前所未有，可谓较为充分地体现了基本的税收公平观：税收不应侵蚀个人的基本生存。以目前城镇人口的个人基本生存所需底线费用测量，5000元大致接近。以此来看，普适性的标准扣除额提至5000元是适当的。”中央财经大学教授、博导，政府预算研究中心主任王雍君对《中国经济周刊》记者分析说。
“不能简单评判起征点提高至5000元的多与少，不同地区、不同群体、不同收入阶层对这个问题的看法都不一样。”中国财政科学研究院院长刘尚希对《中国经济周刊》记者直言，在审议中，许多人大代表也提出能否考虑在不同的地方实行不同的起征点，关键是权衡利弊，从最大公约数的角度整体考虑政策的成本与收益。
调低中低档税率，扩大个人所得税纳税覆盖面，在学界有一定共识。有专家分析指出，在2011年将起征点调至3500元时，当时纳税人数就从8400万下降到了2400万。这次起征点提高到5000元，加上税前扣除的增加，纳税人数下降会很明显。有预测认为，此次改革将导致纳税人数减少到2000万以下。
华夏新供给经济学研究院首席经济学家贾康亦表示，有数据显示，目前被个人所得税调节的社会成员总规模约为2400万，这意味着只有2%的国民受到个税调节，这使得个税明显边缘化了。按照现代国家发展现代税制的趋向，要谨慎处理数量边界。若将起征点提高到1万元，则边缘化特征更加明显，不利于培养公民的纳税意识和衔接以后的税制改革。“这不是光图简洁、凑整数关口就能够下决心的事情。所以不排除适当抬高，但我认为不可能像有些人大代表所说的一下子提到1万元。”他认为，目前的方案十分有利于降低中等收入以下群体的实际税负。
社会上提高个税起征点的呼声较高。事实上，早在2011年调整个税起征点时，就有建议将其上调至5000元。十余年间，每过一段时间就会出现一次上调个税起征点的讨论。有人建议，应建立个税起征点定期自动调整机制，使其与物价水平及收入上涨水平相关联，将其指数化。
在贾康看来，将起征点调整设定为一个自动调整机制并与物价挂钩，不失为一个考虑的方向，和物价挂钩也有国际经验。
刘尚希亦认为，未来可以考虑指数化机制。此后修改起征点，“就不用每次提出法案了，征管部门根据消费物价指数的变化自动地去调整。”
“个人所得税改革并不仅仅涉及起征点的问题，一定要综合考虑各个税制要素，除了起征点，还包括税率的档次、税收的分类与综合征收等问题。如果我们的焦点只放在起征点上，反而会使完善个税的整体思路被忽略，这将削弱本来就不强的个税调节收入功能。”刘尚希说。
三
税率级距调整谁受益？
我国现行工资、薪金所得税率实行从3%到45%的7级超额累进税率。此次修正案草案仍保持7级税率，但部分税率级距得以优化，低税率级距明显扩大。
修正案草案中的综合所得适用的个人所得税税率表显示，全年应纳税所得额不超过36000元的税率为3%，超过36000元至144000元的部分税率为10%，超过144000元至300000元的部分税率为20%，超过300000元至420000元的部分税率为25%，超过420000元至660000元的部分税率为30%，超过660000元至960000元的部分税率为35%，超过960000元的部分税率为45%。
刘昆部长在做说明时提出，以现行工资、薪金所得税率(3%至45%的7级超额累进税率)为基础，将按月计算应纳税所得额调整为按年计算，并优化调整部分税率的级距。具体是：扩大3%、10%、20%三档低税率的级距，3%税率的级距扩大一倍，现行税率为10%的部分所得的税率降为3%；大幅扩大10%税率的级距，现行税率为20%的所得，以及现行税率为25%的部分所得的税率降为10%；现行税率为25%的部分所得的税率降为20%；相应缩小25%税率的级距，30%、35%、45%这3档较高税率的级距保持不变。
“大多数人会得到实惠。”国家开发银行原副行长刘克崮对《中国经济周刊》记者表示，对于个税纳税人而言，减负效果明显的是两类人。其中，把3%税率级距扩大一倍，现行税率为10%的部分所得的税率降为3%；大幅扩大10%税率的级距，现行税率为20%的所得，以及现行税率为25%的部分所得的税率降为10%，扩大了低水平税率的覆盖面。另一部分是适用于45%税率级距的人群，对他们而言，从起征点调整而获得的收益〔(5000-3500)×45%〕大于适用3%税率级距的人〔(5000-3500)×3%〕。
此外，经营所得税率方面，以现行个体工商户的生产、经营所得和对企事业单位的承包经营、承租经营所得税率为基础，保持5%至35%的5级税率不变，适当调整各档税率的级距，其中最高档税率级距下限从10万元提高至50万元。
“按照现在的说明，对于经营所得的5级超额累进税率的设计不变，但是有一个很重要的调整，最高档税率级距下限，原来是10万元，现在提到50万元，这明显降低了个体工商户和承包经营者的实际税负。”贾康表示。
四
最高边际税率45%为何没降？
刘昆部长在做说明时提出，30%、35%、45%，这三档较高税率的级距和税率保持不变，并增加反避税条款，主要目的是为了调节高收入群体的收入。
国家税务总局税收科研所原所长刘佐介绍，45%的最高边际税率是1980年9月全国人大制定的，当时这个税率在世界上属于偏低的水平(编者注：当时一些经济体的最高边际税率情况为美国70%、英国83%、日本70%、台湾地区60%、新加坡50%)。当前，世界各国普遍降低最高税率，美国从70%降到37%，英国从83%降到40%又调回45%。
在多年来关于个税改革的讨论中，45%的最高边际税率是一大争议点。2017年全国两会期间，时任全国人大财经委副主任委员黄奇帆曾建议，将工薪所得45%的最高边际税率降低至25%。理由是45%的最高边际税率明显高于周边国家，不利于吸引和集聚高素质人才，同时也导致企业家等部分高收入人群产生强烈的避税冲动。
中国财政科学研究院研究员孙钢直言，学术界对于最高边际税率水平众说纷纭。从国际上看，个人所得税改革趋势是降低最高边际税率，因为税率越高，逃税的动机就越强。但也有一部分人提出应该保留45%的最高边际税率，甚至还有人主张提高最高税率，认为这对高收入人群来说是一种压力，有保持调节高收入的取向意义。
“边际税率适当下调，从国际税收竞争的角度来说是有必要的。但是从收入分配差距大，发挥个税收入分配促进公平的角度来说，是否又不宜下调？这就需要从公平与效率角度求得最优解。”刘尚希对记者说，在税收方面无疑需要考虑强调创新、吸引人才的目标。另一方面，对个税调节收入分配差距的功能不要有太高期望。社会初次分配差距很大，想要靠再分配，即指望个税去调节分配差距，效果实际上不太理想。
五
为什么要实行综合征税？
此次修正案草案的一大亮点是，拟将工资和薪金所得、劳务报酬所得、稿酬所得、特许权使用费所得等4项劳动性所得纳入综合征税范围，适用统一的超额累进税率。
这意味着每月5000元(每年6万元)，这一起征点涵盖的收入范围从此前的工薪所得，扩展至工资和薪金所得、劳务报酬所得、稿酬所得、特许权使用费4项劳动性所得。
我国现行个税法采用分类征税方式，将应税所得分为11类，不同所得的扣除标准、适用税率和计税方法都不相同。其中，工资和薪金所得的基本减除费用标准为3500元／月，劳务报酬所得、稿酬所得、特许权使用费所得，每次收入不超过4000元的，减除费用800元；4000元以上的，减除20%的费用。
在贾康看来，综合征税把原来11类里面的一部分劳动性收入，具体提到的是工资薪金、劳务报酬、稿酬和特许权使用费，这4项合在一起确定为综合所得概念，使用统一的超额累进税率调节。相应的，居民个人纳税的节奏或者说是具体纳税步骤，不用按月计算，而是按年合并计算个人所得税，非居民还是按月或者是按次分项计算。“这算是为所谓综合与分类框架给出的一种具体设计，一旦通过，就意味着已讨论多年的综合与分类税制改革迈出实质性步伐。”贾康表示。
“总体来讲，这些举措有助于促进税收公平。综合征税与能力公平概念一致。”王雍君对《中国经济周刊》记者分析说，能力公平指纳税能力相同的人应同等对待，无论其收入来源(分类)如何，也就是“1元就是1元”，现代税制的灵魂正是能力公平。分类征收是区别对待不同收入来源的做法，并不符合能力公平概念。弱化分类、强化综合的改革不仅对于促进能力公平很重要，也有助于简化税收征管、降低征管成本和提高征管效率，还有助于压缩逃税空间。
上海财经大学公共经济与管理学院教授朱为群对《中国经济周刊》记者说，所得税的计算从分类走向综合是多年来一直要实现的一个目标。他认为，在过去的单项计算下，收入类型多的纳税人可能享受多次费用减除，从而比收入类型单一的纳税人少缴税。因此，此次综合征税改革使得税收管理更为科学。
“综合征收谈了很多年，这次终于迈出了第一步。”刘尚希对记者分析说，这实际上对征管提出了要求，此前分类征收时，代扣代缴制确保了工资薪金个税的有效征管。但是综合征收后，就不能按月而是要按年算账。有些人的收入是单一的，而有些人的收入是多元的；有些人是一地的收入，有些人则是跨地区的收入，还有境内境外的分别等等。这就要求征管信息系统对于每个人的收入情况要完全掌握。
不过，刘昆部长在做说明时提到，对经营所得，利息、股息、红利所得，财产租赁所得，财产转让所得，偶然所得以及其他所得，仍采用分类征税方式，按照规定分别计算个人所得税。
“现在的遗憾是没有涉及金融资产等非劳动性所得，还有直接投资的资本利得。”贾康直言。
六
专项附加抵扣具体如何操作？
草案在明确现行扣除项目继续执行的同时，增加子女教育支出、继续教育支出、大病医疗支出、住房贷款利息和住房租金等专项附加扣除。扣除项的增加，意味着应纳税额的减少，也意味着所缴个税的减少。
这是我国首次在个税制度中引入专项附加扣除概念。“专项附加扣除考虑了个人负担的差异性，更符合个人所得税基本原理，有利于税制公平。”刘昆部长在做说明时说。
所谓专项附加扣除，指在计算综合所得应纳税额时，除了基本减除费用标准和“三险一金”等专项扣除外，还允许额外扣除的项目。我国推行综合与分类相结合的个人所得税制初期，专项附加扣除主要包括前述5项与人民群众生活密切相关的内容。
“这次强调增加专项扣除是值得肯定的。”贾康介绍说，这一改进其实社会热议多年，有认识基础，也符合国际惯例。一旦实行，会明显提高个税调节的差异化、针对性和负担合理化水平，有利于税制追求实质公平。
他举例说，比如两个纳税人收入水平相当，月收入均为8000元。一个人是单身汉，“一个人吃饱全家不饿，有8000元的收入他可以过得比较滋润。”但另外一个人上有老下有小，几个人都靠这8000元的收入，就会过得很拮据。增加个税调节的合理性，在子女教育、大病医疗等个人支付部分的扣除，以及刚需贷款利息的扣除，有针对性地减轻了一部分群体的负担。
围绕新增的专项附加扣除，因为草案说明中并未列出专项抵扣的具体标准，公众也有不少疑问。有分析认为，购买商业健康险的个人所得税抵扣可以作为参考，其也是专项扣除，设定每年可以扣除 2400 元，每个月 200 元，房贷利息的扣除预计也会类似。
刘尚希对《中国经济周刊》记者分析说，目前关于专项扣除仅公布了框架，还需要非常详细的实施细则，要有非常明确的界定，否则非但不能带来公平，还会造成不公平。
他举例说，“譬如子女教育支出，现在除了义务教育支出外，课外培训班、兴趣班等开支也着实不少。一旦采取全部扣除的办法，那‘课外班’可能会更火爆，等于国家掏钱来支持一些学生上‘课外班’了。需要明确对子女教育支出做出规定，还需要做详细的调查研究以后才能得出结论。”
同样引人关注的还有本次被列入专项抵扣的“住房贷款利息”。刘尚希分析说，这就需要对房产本身的性质做判断，房产本身就有资产属性，在这种情况下，如何扣除贷款利息就要综合权衡。
“这些扣除会对个人行为产生影响，对教育行为、医疗行为、购房行为都会产生影响，不能只考虑一方面，要综合考虑。”刘尚希说。
西南财经政法大学经济与管理研究院院长甘犁认为，专项抵扣的实施要求个人向税务部门申报教育支出、房贷利息或房租信息的同时，幼儿园、学校、银行或房东等相关机构或个人也须申报相应信息，以保证信息的真实性。他认为，对幼儿园学费的专项抵扣，建议同一地区设立同一定额标准，杜绝那些可以支付“天价幼儿园”的消费群体最后“多花多得”的怪象出现。而房贷利息、房租和大病医疗等其他专项抵扣，则可通过设置抵扣金额上限的方式来做相应规范。
有评论认为，专项抵扣机制的建立为政府提供了有效工具，使政策更能够发挥引导和调控作用。
而在刘尚希看来，专项抵扣更多的是出于公平的考虑，而非所谓的调控需求。因为实现这种调控需求的成本相当高，操作难度很大。这涉及对纳税人信息、家庭成员信息的全面了解及其真实性的甄别。在此基础上，还要制定相应的标准，确定哪些可以扣，哪些不能扣。此外，还需要有法律的支撑，例如如果发生争议需要仲裁机制等等。
七
反避税条款的作用如何发挥？
刘昆部长做说明时指出，草案参照企业所得税法有关反避税规定，针对个人不按独立交易原则转让财产、在境外避税地避税、实施不合理商业安排获取不当税收利益等避税行为，赋予税务机关按合理方法进行纳税调整的权力。规定税务机关做出纳税调整，需要补征税款的，应当补征税款，并依法加收利息。
“这就是从法律上赋予税务机关自由裁量权。税务征收机关可以去判断避税是合理的还是不合理的。”刘尚希对《中国经济周刊》记者分析说，法律授权后通过制定实施细则，税务机关可以从性质上进行甄别所得性质，避免不合理避税。例如私营企业老板，若给自己发工资需要缴纳个税，但如果他选择不给自己发工资，却把家庭消费计算到企业成本中，就属于不合理避税。另外，现在注册公司很容易，有人通过注册公司将个人所得收入“转变”为企业收入避税。“修改后，税务部门就可以认定所得到底是公司所得还是个人劳务所得。”刘尚希说。
此前，不少民营企业家给自己开出“一元年薪”。其中，不乏有些人通过“压低收入”避税。在国内，个税实行累进税制、最高边际税率为45%，而企业所得税则统一为25%，存在“套利”空间。当企业把自身工资收入尽可能压低，而把所有可能的个人开支都以“员工福利”的方式支付，可以少付所得税。
同时，普通收入人群的收入来源单一，通常只有工资收入，代扣代缴确保了其个税的有效征管。而高收入人群的来源复杂，且存在许多非货币支付，分类征收模式难以对其形成有效监管，为这类人提供了较大的避税空间。
八
税收征管如何适应？
6月22日，十三届全国人大常委会第三次会议闭幕，个人所得税法修正案草案未提请会议表决，这意味着草案在经过修改后或将再审。
按照以往的经验，此次个税法修正案草案只是第一次提交立法机关审议，相关内容还将进一步讨论、完善。无论是按年计税、综合计征税，还是专项费用扣除等，还需相关制度设计的进一步讨论细化，涉及诸多部门和人员的配合。
此外，纳税人的收入、财产等涉税信息，还未完全实现与银行、公安、民政等不同机构之间的联动与资源共享。
学界普遍认为，建立综合与分类相结合的个人所得税税制、增加专项扣除的项目，亟待建立和完善涉税信息提供、集中、联网、共享机制，以强化征管能力。
“这次个税改革不仅仅涉及税收收入制度，还涉及征管制度的联动。以往的个税修正案主要就是调整起征点，在分类征收的情况下，起征点的调整不会影响征收系统。这一次要进行综合征收，对于征管就提出了更高要求，这个变化很大。”刘尚希认为，综合征收使得对起征点的理解也变了，过去都是按月来理解，现在要按年来理解起征点的概念，那就是一年6万元，按年扣除，而不是按月扣除。在具体操作中，可能也会按月来考虑，但是年底要总算账。具体是根据个人收入整体情况核算得出每月预扣的数据，还是年终一起扣除，这就涉及到征管的可操作性。
中国财政科学研究院研究员孙钢亦认为，综合征收、税率级距的调整以及专项扣除的进一步落地，都面临技术、征管方面的难题，对征管部门适应当前的改革形势提出了要求。而税务部门现在又遇到国地税合并，对税务部门是一个考验，“让他马上做这方面的工作，难度也大，光靠原来的几个人肯定不行。”
最后，在个人所得税的具体征收方式上，个人申报制度如何完善是今后的一个重要问题。
“你要申报，在哪里申报？工作单位在北京，只在北京申报吗？如果在上海讲过课，要在上海申报吗？”孙钢认为，在新的情况下需要设立一个新的整体收入信息平台，平台不隶属于任何一个地方政府、税务局，必须由税务总局掌控。而这又涉及到纳税识别号码的选定问题，目前使用的是身份证号，只针对个人，单个自然人可以申报，如果是家庭申报，一个人的身份证号码就不够用。
“执行综合征收以后带来的复杂性，带来的征管的难度，不是一倍两倍的概念，可以说是急剧上升。所以怎么操作是面临的一大难题，如果操作不能到位，可能修正案的实施就会打折扣。”刘尚希直言。
刘昆部长在做说明时表示，为保障个人所得税改革的顺利实施，草案还明确了非居民个人征税办法，并进一步健全了与个人所得税改革相适应的税收征管制度。
